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Entenda o essencial sobre o sistema político norte-americano

O federalismo, a separação de poderes, o bicameralismo, o presidencialismo, o colégio eleitoral, o papel do Judiciário e da Suprema Corte; os “podres” do sistema: Jorge Martins decodifica a principais peças da institucionalidade estadonidense

· Sem Fronteiras

Neste 3 de novembro, os EUA vão a eleições presidenciais e de congressistas. Nesse dia, os cidadãos estadunidenses vão eleger o colégio eleitoral que escolherá os próximos presidente e vice-presidente (e não, ao contrário do que vulgarmente se pensa, de forma direta), 1/3 do Senado, a totalidade da Câmara dos Representantes, alguns governadores e parte dos Congressos estaduais, bem como “mayors” (prefeitos), vereadores, xerifes e procuradores distritais em muitos pontos do país. Há, ainda, na maioria dos estados e em determinados condados, um maior ou menor número de propostas que serão submetidas a referendo popular.

Sendo os EUA a nação mais poderosa do mundo, as suas eleições (em especial, as presidenciais) suscitam um enorme interesse no resto do mundo, constituindo, de certa forma, um evento global.

Neste artigo, começarei por fazer uma caracterização sumária do sistema político e eleitoral do país desde a sua origem, bem como a análise das suas (des)vantagens.

Vejamos, então, as principais características do sistema político estadunidense.

A instituição do federalismo

As 13 colónias inglesas da América do Norte proclamaram-se independentes em 1776, mas a guerra da Independência só terminou em 1783, com a derrota dos britânicos.

Após o seu final, as ex-colónias formaram uma Confederação (vários estados soberanos unidos por um tratado), onde existia um Congresso com poderes reduzidos e era necessária a unanimidade dos estados para alterar os respetivos artigos.

Essa construção institucional revelou-se ineficaz e a Confederação esteve próxima da rutura. Para ultrapassar o impasse, foi convocada a Convenção de Filadélfia, em 1787, com a presença de 105 representantes dos 13 estados, com o objetivo de elaborar uma Constituição para o país.

De forma a contemplar os seus diferentes interesses, a Constituição dos EUA, aí aprovada, instituiu o federalismo. Para os chamados “pais fundadores” do país, esta forma de organização política estatal permitia conciliar a necessidade de dotar a União de um governo central, com um leque alargado de competências (unidade), com a natureza diversa dos estados, que pretendiam manter parte da sua soberania (diversidade).

Posteriormente, o sistema federal acabou por ser consagrado noutros países. Em geral, o federalismo é adotado em estados com uma ou mais das seguintes caraterísticas: grande extensão territorial (caso do Brasil); resultantes da união de antigos estados soberanos (como a Alemanha); dotados de grande diversidade étnica, linguística e/ou religiosa (a exemplo da Índia).

Uma rígida separação de poderes

A Constituição dos EUA consagra, de forma estrita, o princípio da separação de poderes, defendido pelo filósofo iluminista francês Montesquieu. Assim, o poder legislativo está atribuído ao Congresso (Parlamento), constituído por duas câmaras: a Câmara dos Representantes e o Senado. O bicameralismo é, na maioria dos casos, um traço comum das federações.

Por seu turno, o poder executivo é da responsabilidade do Presidente, coadjuvado pelo Vice-Presidente e pela sua Administração (Governo). Finalmente, o poder judicial está entregue aos Tribunais, no topo dos quais se encontra o Supremo Tribunal federal.

O Congresso

O Congresso caracteriza-se pela existência de um bicameralismo perfeito, em que as duas câmaras possuem poderes praticamente equivalentes, tendo a maioria da legislação de ter o voto favorável de ambas para ser aprovada.

A Câmara dos Representantes é constituída por 435 membros, vulgarmente designados por congressistas, eleitos por sufrágio universal, direto e secreto para um mandato de dois anos.

A curta duração do mandato foi justificada com o princípio republicano da rotação dos cargos públicos. Contudo, ao longo do tempo, muitos dos seus membros vão-se perpetuando nos lugares, sendo sucessivamente reeleitos. O número de representantes eleitos por cada estado é proporcional à respetiva população. Assim, atualmente, a Califórnia, o mais povoado, elege 53, enquanto o Wyoming, o que tem menos população, apenas 1.

Sendo os censos atualizados no final de cada década, é de 10 anos o prazo de duração dos valores apurados. Após o novo censo, há uma atualização obrigatória daqueles, que entrará em vigor no ato eleitoral seguinte.

Em todos os estados, a eleição é feita em círculos uninominais, em geral de acordo com o sistema maioritário a uma volta. Este favorece a existência do bipartidarismo, pois, ao contrário do que sucede no vizinho Canadá, onde o francófono Québec possui uma identidade distinta da maioria anglófona, não há minorias nacionais geograficamente concentradas.

Teoricamente, a Câmara representa os cidadãos da federação no seu conjunto, constituindo um elemento nacional desta. O Senado é constituído, atualmente, por 100 senadores, eleitos, igualmente, por sufrágio universal, direto e secreto, para um mandato de seis anos, sendo, porém, 1/3 renovável a cada dois anos.

Há, assim, três classes de senadores (designadas por I, II e III), de acordo com a ordem com que colocam os seus lugares em jogo. Nesta eleição, são os do grupo II (33), em 2022 os do III (34) e em 2024 os do I (33).

Até 1913, os senadores eram escolhidos pelos governadores ou pelos Congressos estaduais, geralmente de entre as suas figuras mais prestigiadas. Aqui, ao contrário da câmara baixa, a sua criação teve por base o princípio aristocrático e, daí, a ideia de um mandato longo. Este era, de certa forma, atenuado pela renovação bianual de parte do Senado, de forma a permitir alguma rotação no seio da câmara alta. Contudo, tal como entre os congressistas, há muitos dos seus membros que se perpetuam no cargo praticamente até ao fim das suas vidas.

Cada Estado é representado por dois senadores, independentemente da sua população.

Também aqui é utilizado o sistema maioritário, em geral a uma volta, agora num círculo único estadual, mas os dois senadores de um dado estado nunca são eleitos na mesma eleição.

Pode, no entanto, ocorrer uma exceção a esta regra, em caso de morte ou renúncia do senador cujo lugar não estaria em jogo nesse ato eleitoral. Nesse caso, o estado (através do seu governador ou do seu Congresso) nomeia um substituto até à realização de uma eleição especial para preencher a vaga. Caso esta tenha ocorrido menos de um ano antes das eleições previstas, ela realizar-se-á em simultâneo com estas. Porém, o escolhido apenas completará o mandato da pessoa originariamente eleita para o lugar.

É presidido, constitucionalmente, pelo vice-presidente federal, mas este apenas vota em caso de empate. Geralmente, as sessões são dirigidas por um senador, eleito pelos seus pares, com o título de presidente interino do Senado. Do ponto de vista teórico, o Senado representa os estados federados, considerados sujeitos iguais da federação, constituindo a representação do seu elemento federal.

O presidente

A Constituição dos EUA adotou o sistema presidencialista, no qual o presidente é, simultaneamente, chefe de Estado e de Governo. Tem de ser um cidadão estadunidense, nascido no território nacional, maior de 35 anos e residente no país há mais de 14 anos. O seu mandato é de quatro anos e, desde 1951, apenas pode ser reeleito uma vez. Se tiver acedido ao cargo em substituição do presidente eleito antes de este ter cumprido metade do mandato, apenas poderá concorrer a uma única reeleição.

O vice-presidente é eleito em simultâneo com ele, pelo mesmo Colégio Eleitoral, mas numa eleição separada. Os dois fazem campanha juntos, englobados no que se costuma designar por “ticket” (bilhete) partidário. Cabe-lhe substituir o presidente em caso de morte, impedimento físico e/ou psíquico ou demissão daquele.

Por seu turno, é também ao presidente que cabe a escolha dos membros da Administração (governo). O presidente não pode dissolver o Congresso nem ser demitido por este (exceto em caso de “impeachment”). Esta é a pedra base do sistema presidencialista, que se traduz numa rígida separação entre os poderes legislativo e executivo. Porém, tem o poder de vetar leis aprovadas pelo Congresso (que só pode levantar o veto presidencial com o apoio de 2/3 dos votos das duas câmaras).

Dispõe, ainda, do poder de emanar ordens executivas, ou seja, de tomar algumas medidas que não tenham de ser aprovadas pelo Congresso. Constitui um elemento nacional e é considerado um garante da unidade e da estabilidade da federação.

O Colégio Eleitoral

Ao contrário do que muitos julgam, o presidente é eleito por sufrágio indireto, através de um Colégio Eleitoral e não pela totalidade do voto popular. Apenas os membros desse Colégio Eleitoral, designados por “grandes eleitores”, são eleitos por sufrágio universal, direto e secreto.

Cada Estado elege um número de “grandes eleitores” igual ao dos seus membros no Congresso, o que equivale ao número de congressistas mais dois, dos senadores. Assim, a Califórnia tem direito a 55 (53+2), enquanto o Alasca apenas tem direto a três (1+2). O Distrito de Columbia (DC), onde se situa a capital, Washington, não é um estado nem integra qualquer um, mas tem direito ao mínimo, ou seja, três.]

Em geral, os “grandes eleitores” são dirigentes estaduais dos partidos, que esperam que estes votam no seu candidato, caso ele tenha vencido as eleições no seu estado. Para prevenir os chamados “eleitores infiéis”, isto é, que não respeitam o compromisso de votar naquele por que foram nomeados, a maioria dos estados impõe-lhes a obrigatoriedade de fidelidade, sob pena de substituição, anulação do seu voto ou, mesmo, multa pesada. Porém, outros há em que isso não sucede e o “grande eleitor” pode votar em quem entender, inclusive em pessoas que não tenham sido sufragadas nas urnas. Contudo, esses casos são muito pontuais e ocorrem quando o voto “infiel” não altera o resultado da eleição.

Atualmente, o Colégio Eleitoral é composto por 538 membros, resultantes da soma do número de congressistas (435), senadores (100) e representantes do DC (3). Em 48 Estados e na capital, o candidato vencedor arrebata todos os “votos eleitorais” (“the winner takes it all”). O Maine e o Nebrasca são exceções: em cada um deles, dois vão para o vencedor do estado; os restantes (dois no primeiro, três no segundo) são divididos entre os distritos eleitorais onde são eleitos os respetivos congressistas.

É eleito o candidato que obtenha a maioria absoluta dos sufrágios no Colégio Eleitoral, habitualmente designados por “votos eleitorais”, ou seja, 270. Se nenhum candidato atingir esse número, a escolha do Presidente passa para a Câmara dos Representantes e a do Vice-Presidente para o Senado.

Este sistema de eleição é justificado, pelos seus defensores, como reflexo do elemento federal dos EUA, dando aos estados um papel mediador na escolha do presidente. É certo que confere maior peso aos estados menos populosos, que beneficiam do fato de elegerem dois senadores, tal como os grandes, evitando que os candidatos presidenciais centrem as suas campanhas apenas nos estados mais populosos.

Porém, tem grandes desvantagens, a principal das quais o fato de o candidato eleito poder não ser o mais votado pelo povo, algo que já sucedeu por cinco vezes (1824, 1876, 1888, 2000 e 2016).

Por outro lado, o sistema maioritário a nível estadual leva a que haja muitos estados que estão praticamente decididos à partida, pelo que os candidatos concentram as suas campanhas nos que se encontram indecisos, os chamados “swing states”.

O poder judicial

O Supremo Tribunal federal é a “cabeça” do poder judicial, funcionando, simultaneamente, como última instância de recurso e garante da ordem constitucional. É constituído por nove juízes de carreira, nomeados pelo Presidente, mas sujeitos a confirmação pelo Senado. O seu mandato é vitalício, exceto se a ele renunciarem por vontade própria. A sua composição não resulta diretamente do texto constitucional, mas de lei ordinária, tal como a perenidade do mandato, que a Constituição apenas estabelece que seja de longa duração.

Existe ainda, em todos os estados, um vasto conjunto de Tribunais Federais, cuja função é regular os conflitos entre os estados e entre aqueles e a federação. Tanto estas instâncias judiciais como o Supremo Tribunal têm a missão de defender a Constituição e os direitos dos cidadãos nela consagrados (em especial no “Bill of Rights”, as suas 10 primeiras emendas) contra os abusos dos poderes executivo e legislativo.

Os Estados federados

Os Estados são as entidades constituintes da Federação, atualmente em número de 50.

Todos eles possuem as suas próprias Constituições, inspiradas na Constituição federal e em conformidade com esta.

Daí que a sua estrutura institucional seja semelhante à da federação, igualmente com uma rígida separação de poderes: o executivo está entregue ao Governador estadual, eleito por sufrágio universal, direto e secreto; o legislativo cabe à Câmara dos Representantes e ao Senado dos estados (à exceção do Nebraska, que é unicameral), eleitos de igual forma, e o judicial é da competência dos tribunais estaduais, tendo no topo o Supremo Tribunal de cada estado.

Todos conservam uma grande autonomia legislativa, podendo legislar em tudo o que não esteja explicitamente reservado ao governo federal, casos da política externa, defesa, política monetária e comércio externo. Alguns exemplos das diferenças legislativas entre os estados: a aplicação da pena de morte mantém-se em 32, mas foi abolida nos outros 18; em alguns, a homossexualidade ainda é considerada crime, noutros é crime a homofobia; uns possuem uma legislação ambiental muito restritiva, outros bastante permissiva.

Os “checks and balances” e a perenidade da Constituição

A Constituição dos EUA teve como grande objetivo preservar os equilíbrios entre os diferentes poderes (legislativo, executivo e judicial, por um lado; federação e estados, por outro).

Daí estipular um regime de pesos e contrapesos (“checks and balances”) entre os diferentes órgãos de poder e entre os estados e a federação, sem atribuir demasiados poderes a uma das partes: nos EUA, é mais fácil saber “quem faz o quê”, mesmo se, por vezes, há conflitos de competências entre os níveis estadual e federal.

Até hoje, ocorreram apenas 27 emendas à Constituição, embora algumas delas substanciais, das quais destacamos: Bill of Rights, (as 10 primeiras, votadas conjuntamente), voto dos negros, voto das mulheres, eleição direta dos senadores e limitação dos mandatos presidenciais.

Para uma emenda ser aprovada, necessita de ter o voto favorável de 2/3 das duas câmaras do Congresso (ou, em alternativa, por uma Convenção nacional convocada para o efeito por 2/3 dos estados) e, posteriormente, ser ratificada por 3/4 dos estados constituintes da federação, em geral por via legislativa estadual.

O texto constitucional estadunidense tem-se revelado suficientemente rígido para manter a estabilidade política, mas também suficientemente flexível, para se adaptar às mudanças sociais. É isso que explica a sua perenidade: em mais de 230 anos, apenas foram sendo introduzidas várias emendas.

Os “podres” do sistema

Apesar da qualidade do seu texto constitucional, a verdade é que o sistema político estadunidense possui muitas perversões, as quais radicam, em grande parte, na natureza da sua sociedade, um capitalismo liberal sem grande freio, que se tornou, desde muito cedo, socialmente hegemónico.

Ter dinheiro é visto como sinónimo de sucesso pessoal e garante influência económica, pessoal e política. E, se é certo que isso é assim na generalidade das sociedades capitalistas, nos EUA atinge níveis inimagináveis.

Não é por acaso que estamos em presença da sociedade mais desigual entre os países desenvolvidos, onde a mais descarada opulência e ostentação de riqueza (de que Trump é apenas um dos exemplos) coexistem com a mais abjeta pobreza. A falta de um serviço nacional de saúde, público e universal, que deixa uma franja significativa da população sem acesso a cuidados médicas e obriga as classes médias a endividar-se se tiverem uma doença que obrigue a tratamentos caros, é um exemplo típico de uma sociedade que deixa muita gente para trás.

Por isso, as elites econômicas e financeiras estadunidenses, bem como o complexo militar-industrial, utilizam todos os mecanismos ao seu dispor, não apenas para manter o seu poder, mas também para o consolidar e, se possível, aumentar. As manobras de Trump e dos republicanos, pervertendo as regras legais e, até constitucionais, aproveitando todos os “buracos” possíveis, não são mais do que um reflexo dessa realidade.

Acresce, ainda, o fato de o país ter sido criado na base da discriminação e da segregação racial. A verdade é que a maioria dos “pais fundadores” eram proprietários de escravos e, no seu entender, a democracia não se aplicava a estes, sendo um privilégio exclusivo dos homens (que não das mulheres) brancos e burgueses. Ou seja, uma espécie de democracia ateniense.

Tudo isso, conjugado com um federalismo levado ao extremo nas questões institucionais, que permite que cada estado tenha autonomia para elaborar as suas próprias leis eleitorais, mesmo para as presidenciais, leva a perversões enormes também ao nível eleitoral. De entre elas, temos a supressão do voto das minorias étnicas, o gerrymandering eleitoral e o financiamento das campanhas.

Relativamente à supressão do voto das minorias étnicas, em especial dos afroamericanos, tudo começa, desde logo, por não existir um recenseamento obrigatório a nível nacional nem na esmagadora maioria dos estados, tendo os cidadãos que pretendam votar de se recensear por livre iniciativa. Isso permite a alguns deles colocar entraves burocráticos, que tornem muito difícil para os menos instruídos, na sua maioria pertencentes às minorias étnicas, inscrever-se para votar. Por isso, uma das lutas do movimento dos direitos cívicos dos anos 60 era levar os negros a recensear-se.

Mas existem outras táticas, como reduzir o número de locais e mesas de voto, retirando-as das áreas maioritariamente habitadas pelas etnias minoritárias, obrigando esses eleitores a deslocações mais longas para áreas que lhes são hostis e a esperas prolongadas nas mesas de voto, de forma a desencorajar a sua presença nas urnas.

Ainda mais perversa é o recurso a detenções arbitrárias de populações minoritárias por parte da polícia nas vésperas do ato eleitoral, de forma a que essas pessoas não possam exercer o seu direito de voto.

Estas discriminações eram muito gravosas e frequentes nos estados do Sul até aos anos 60, quando o movimento dos direitos cívicos conseguiu que o Supremo Tribunal, então com uma maioria de juízes progressistas, aprovasse uma lei federal que garantia as condições de exercício do direito de voto a todos os cidadãos. Contudo, na sequência da nomeação de vários magistrados conservadores, a mesma instituição judicial revogou-a, voltando a atribuir aos estados essa competência.

O gerrymandering eleitoral, isto é, a manipulação do traçado dos círculos eleitorais para favorecer uma dada força política em detrimento de outra, é, igualmente, um problema grave das eleições nos EUA. Ao utilizar o sistema maioritário, o traçado dos círculos uninominais pode ser decisivo para a vitória num dado ato eleitoral.

Como a legislação eleitoral está na posse dos estados, qualquer governador, que disponha de uma maioria da mesma “cor” no Congresso estadual, pode desenhar as circunscrições eleitorais, seja para a eleição da Câmara dos Representantes, seja para a das legislaturas estaduais, de forma favorável ao seu partido, facilitando, desse modo, a sua perpetuação no poder.

Embora os democratas não estejam isentos desse pecado, a verdade é que, nos últimos tempos, os republicanos têm levado essa prática a efeito na maioria dos estados que governam, o que torna difícil aos seus adversários bater os seus candidatos em muitos desses círculos feitos à medida.

Por fim, a questão do financiamento das campanhas. Numa sociedade onde o dinheiro é fundamental, este é um ponto crítico. Em 1907, foi proibido o financiamento direto de candidatos por empresas e, em 1943, por sindicatos.

Contudo, em especial nos anos 70, surgiram os chamados Comitês de Ação Política (PACs), ou seja, um conjunto de doadores que se registam e podem financiar um dado candidato. Contudo, as suas doações tinham um teto máximo, de forma a evitar que o poder do dinheiro tivesse um papel ainda mais decisivo nas eleições.

Porém, em 2010, uma decisão do Supremo Tribunal, já dominado pelos conservadores, autorizou as doações ilimitadas, permitindo a constituição dos chamados superPACs, o que favoreceu os candidatos mais conservadores, próximos dos grandes interesses económicos e financeiros.

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